1. Objetivo
El objetivo del presente trabajo es el de intentar despertar el interés en las políticas públicas para facilitar el acceso a la vivienda propia
El tema ha desaparecido de la agenda de políticas públicas en el último decenio.No existen acciones ni planes concretos. Las instituciones con cometidos en la materia (MVOTMA, ANV, BHU) están enfrascadas en una puja interna de poder sin generar propuestas concretas. Una generación entera de uruguayos depende exclusivamente de las propuestas del sector bancario privado —incluyendo en este grupo la oferta de préstamos hipotecarios del BROU— para su acceso a la vivienda propia. De este modo, la gran mayoría de la población continúa enfrentando dificultades para acceder a la vivienda propia, en uno de los momentos de mayor auge económico en la historia del país. Las consecuencias de esta situación, en un futuro menos próspero, podrían tener dimensiones insospechadas. Ello justifica —a nuestro juicio— el objetivo de revitalizar el interés en el tema de políticas públicas para facilitar el acceso a la vivienda.
2. La vivienda en el marco de las políticas sociales
Entendiendo por POLITICAS SOCIALES todas las acciones que toma el Estado con el objetivo de consolidar la integración económica social y minimizar el impacto negativo que el devenir de los acontecimientos tiene sobre los individuos, consideramos que la política de vivienda es, por lejos, la más importante en el conjunto de las POLITICAS SOCIALES.
Del mismo modo que un Estado requiere de un territorio para ser tal, un individuo requiere de un lugar físico donde vivir. En el funcionamiento de una sociedad no se concibe el individuo sin un asiento para su existencia. El Código Civil, después de definir leyes y personas, define el domicilio de la persona. Los preceptos constitucionales vinculados a los derechos individuales requieren de un individuo asentado en una vivienda, constituyendo un hogar.
¿Cómo alguien sin un lugar donde vivir puede ser protegido en el goce de su vida? ¿Alguien que vive en la calle, qué grado de seguridad puede tener? ¿Cómo puede descansar para trabajar provechosamente? ¿Qué puede significar la palabra honor para él? ¿Qué sentido tiene considerar el hogar sagrado e inviolable para quien carece de un hogar? ¿Qué sentido tiene considerar a la familia la base de la sociedad si esa familia no tiene un lugar físico donde consolidarse? ¿Cómo alguien puede llegar a cuidar y educar a sus hijos para que alcancen la plena capacidad corporal, intelectual y social si no tiene donde hacerlo? ¿Qué valor tiene la legislación en materia de salud e higiene para quien no tiene ni donde lavarse las manos?
La Constitución, las leyes y las políticas sociales parecería que tienen, entonces, dos lecturas: la de aquéllos que han accedido o pueden acceder a una vivienda y la de los que no. Como si tuviéramos dos clases de ciudadanos, los que tienen vivienda decorosa en los términos de la Constitución, y los que no.
3. BHU: Política de vivienda en el Uruguay
En nuestra opinión, analizar la política de vivienda en nuestro país es analizar la operativa del BHU. Excede el objeto de este trabajo profundizar en la gestión del BHU. Sí interesa destacar dos aspectos de los últimos 40 años de la acción del Banco, regidos por la Ley de vivienda 17.328, piedra angular de la política pública para la vivienda y la gestión del BHU durante ese periodo.
Logros
La acción del Banco Hipotecario del Uruguay en materia de vivienda y en el marco de la norma señalada, es responsable por la acción pública en el tema por todo el período. Las contribuciones de otros organismos INVE, MVOTMA PIAI han sido marginales.
El Uruguay actual no sería imaginable sin la acción del BHU, como no lo sería el paisaje urbano.
Miles de préstamos y programas habitacionales facilitaron el acceso a la vivienda propia de cientos de miles de familias.
Errores
Tres son las áreas en las que, a nuestro juicio, el Banco desarrollo políticas erróneas:
Aplicar subsidios indirectos, sin base legal y a través de mecanismos distorsivos del funcionamiento del mercado inmobiliario a beneficiarios QUE NO NECESITABAN DE ESOS SUBSIDIOS para acceder a la vivienda.
Promover proyectos y programas en zonas geográficas alejadas de los centros de provisión de servicios sociales, los cuales debieron ser llevados hasta esos lugares. De este modo no solo se incrementaron los costos sino que se consolidó el aislamiento y la desintegración social de los habitantes de esos núcleos poblacionales.
Financiar casi exclusivamente la oferta de viviendas nuevas, a través de mecanismos de asignación de recursos al menos poco transparentes, y captando ahorro público en condiciones inadecuadas para el tipo de colocaciones a realizar.
La actual institucionalidad pública en materia de vivienda
La ley 17.596 de diciembre de 2002 modifica el modelo de gestión del BHU, intentando eliminar las causas que provocaron sus errores de gestión y colapso financiero:
a) Sustituye la financiación a la oferta por la financiación a la demanda, eliminando sus facultades para promover la industria de la construcción
b) Modifica la forma de financiarse aplicando instrumentos dependientes del mercado financiero y limitando su exposición a los riesgos de mercado
c) Establece límites a las colocaciones en cartera, de modo de eliminar su capacidad de otorgar subsidios indirectos y sin base legal, los que se concentran exclusivamente en el MVOTMA
La Ley 18.125 de mayo de 2007 elimina algunas de las restricciones operativas del BHU y beneficios extraordinarios que se otorgaban al BHU, y crea la Agencia Nacional de Vivienda (ANV). La ANV es un servicio descentralizado que comparte atribuciones del MVOTMA y del BHU por cuanto sus atribuciones son las de: Promover y facilitar el acceso a la vivienda, de conformidad con el artículo 45 de la Constitución de la República, así como contribuir a la elaboración e implementación de las políticas públicas en materia de hábitat urbano. No imaginamos cómo podrá funcionar un sistema estructurado sobre la base del MVOTMA como organismo rector, el BHU como organismo financiero y la ANV como organismo co rector, co ejecutor financiero y con parte de las atribuciones que se eliminaron del BHU.
4. Políticas de Vivienda y macroeconomía
Un párrafo aparte merecen ciertas consideraciones económico financieras. La historia de la financiación de la vivienda en Uruguay y la del BHU están marcadas a fuego y son la cara más visible de las crisis macroeconómicas. En la historia reciente, las grandes crisis de los años 60, 80 y 2000 son elocuentes. En todas ellas el BHU perdió todo su patrimonio y debió ser asistido por el gobierno central. En particular en la del 60, las Cajas de Jubilaciones perdieron su patrimonio y la fuerza de los hechos generó la necesidad de pasar a un sistema de solidaridad intergeneracional. Desaparecieron inversores, instrumentos, monedas, unidades de cuenta, tomadores de crédito. La financiación de la vivienda se paralizó por años, los subsidios efectivos beneficiaron a tomadores de crédito sin discriminar necesidad, y el costo lo pagó la sociedad en su conjunto y, además, quienes carecían de vivienda subsidiaron a quienes sí accedieron a ella.
En resumen: si la política macroeconómica no asegura la estabilidad de la moneda, de las cuentas fiscales y, por ende, del derecho de propiedad, la facilitación del acceso a la vivienda se convierte en una aventura en la cual nadie está seguro de quién saldrá beneficiado, quién pagará los costos y peor aún, cuál es la causa de tamaña debacle. Atribuir exclusivamente a una mala gestión del BHU sus caídas es una simplificación de la realidad histórica que solo recoge una parte —menor— de esa historia.
5. Conclusiones y Perspectivas
1.- La facilitación del acceso a la vivienda requiere de un entorno macroeconómico estable y predecible, ya que involucra numerosos actores y recursos durante extensos períodos.
2.- En todas las hipótesis de trabajo tres son los pilares de un sistema de facilitación de acceso a la vivienda: esfuerzo individual, ahorro público y subsidios, reembolsables o no.
3.- La función del sector público es la de estimular y complementar los esfuerzos de los particulares —familias, inversores, instituciones financieras— orientados a la satisfacción de lo que entendemos es una necesidad individual y social crítica.
4.- La participación estatal debe estar orientada, entonces, por un principio integrador:
· integrar a las personas en la sociedad
· integrar los esfuerzos individuales con los colectivos
· integrar los intereses públicos con los privados
· integrar las diferentes formas que asume la política social
5.- Los mecanismos deben ser claros, transparentes, tener base legal e instituciones especializadas en su ejecución.
6.- En este marco, la ANV no tiene razón de ser, debiendo fortalecerse el MVOTMA y el BHU, de acuerdo con las siguientes propuestas:
· Coordinar la acción del MVOTMA con la de otros organismos ejecutores de las políticas sociales, de modo de potenciar la capacidad de acceso a la vivienda de los sectores que dependen exclusivamente de ellos para lograrlo.
· En el marco de dicha coordinación, redefinir los canales, instrumentos y contrapartidas requeridas para acceder a esos beneficios.
· Diseñar un plan rector urbano que permita la efectiva integración social, económica y física de esos sectores de la población.
· Aumentar la capacidad del MVOTMA para llegar a los segmentos de la población que requieren de subsidios parciales para acceder a la vivienda, desarrollando mecanismos que permitan la participación de instituciones financieras públicas y privadas en el sistema y en igualdad de condiciones.
· Potenciar la operativa del BHU como banca de segundo piso, especializada en el desarrollo de nuevos mercados, instrumentos y vehículos financieros que integren y viabilicen la totalidad de las políticas públicas en materia de vivienda.
· Actuar en el mercado, dotando de liquidez a los instrumentos desarrollados y facilitando el acceso de demandantes, inversores, constructores e instituciones financieras a operaciones de crédito con garantía hipotecaria.
El objetivo del presente trabajo es el de intentar despertar el interés en las políticas públicas para facilitar el acceso a la vivienda propia
El tema ha desaparecido de la agenda de políticas públicas en el último decenio.No existen acciones ni planes concretos. Las instituciones con cometidos en la materia (MVOTMA, ANV, BHU) están enfrascadas en una puja interna de poder sin generar propuestas concretas. Una generación entera de uruguayos depende exclusivamente de las propuestas del sector bancario privado —incluyendo en este grupo la oferta de préstamos hipotecarios del BROU— para su acceso a la vivienda propia. De este modo, la gran mayoría de la población continúa enfrentando dificultades para acceder a la vivienda propia, en uno de los momentos de mayor auge económico en la historia del país. Las consecuencias de esta situación, en un futuro menos próspero, podrían tener dimensiones insospechadas. Ello justifica —a nuestro juicio— el objetivo de revitalizar el interés en el tema de políticas públicas para facilitar el acceso a la vivienda.
2. La vivienda en el marco de las políticas sociales
Entendiendo por POLITICAS SOCIALES todas las acciones que toma el Estado con el objetivo de consolidar la integración económica social y minimizar el impacto negativo que el devenir de los acontecimientos tiene sobre los individuos, consideramos que la política de vivienda es, por lejos, la más importante en el conjunto de las POLITICAS SOCIALES.
Del mismo modo que un Estado requiere de un territorio para ser tal, un individuo requiere de un lugar físico donde vivir. En el funcionamiento de una sociedad no se concibe el individuo sin un asiento para su existencia. El Código Civil, después de definir leyes y personas, define el domicilio de la persona. Los preceptos constitucionales vinculados a los derechos individuales requieren de un individuo asentado en una vivienda, constituyendo un hogar.
¿Cómo alguien sin un lugar donde vivir puede ser protegido en el goce de su vida? ¿Alguien que vive en la calle, qué grado de seguridad puede tener? ¿Cómo puede descansar para trabajar provechosamente? ¿Qué puede significar la palabra honor para él? ¿Qué sentido tiene considerar el hogar sagrado e inviolable para quien carece de un hogar? ¿Qué sentido tiene considerar a la familia la base de la sociedad si esa familia no tiene un lugar físico donde consolidarse? ¿Cómo alguien puede llegar a cuidar y educar a sus hijos para que alcancen la plena capacidad corporal, intelectual y social si no tiene donde hacerlo? ¿Qué valor tiene la legislación en materia de salud e higiene para quien no tiene ni donde lavarse las manos?
La Constitución, las leyes y las políticas sociales parecería que tienen, entonces, dos lecturas: la de aquéllos que han accedido o pueden acceder a una vivienda y la de los que no. Como si tuviéramos dos clases de ciudadanos, los que tienen vivienda decorosa en los términos de la Constitución, y los que no.
3. BHU: Política de vivienda en el Uruguay
En nuestra opinión, analizar la política de vivienda en nuestro país es analizar la operativa del BHU. Excede el objeto de este trabajo profundizar en la gestión del BHU. Sí interesa destacar dos aspectos de los últimos 40 años de la acción del Banco, regidos por la Ley de vivienda 17.328, piedra angular de la política pública para la vivienda y la gestión del BHU durante ese periodo.
Logros
La acción del Banco Hipotecario del Uruguay en materia de vivienda y en el marco de la norma señalada, es responsable por la acción pública en el tema por todo el período. Las contribuciones de otros organismos INVE, MVOTMA PIAI han sido marginales.
El Uruguay actual no sería imaginable sin la acción del BHU, como no lo sería el paisaje urbano.
Miles de préstamos y programas habitacionales facilitaron el acceso a la vivienda propia de cientos de miles de familias.
Errores
Tres son las áreas en las que, a nuestro juicio, el Banco desarrollo políticas erróneas:
Aplicar subsidios indirectos, sin base legal y a través de mecanismos distorsivos del funcionamiento del mercado inmobiliario a beneficiarios QUE NO NECESITABAN DE ESOS SUBSIDIOS para acceder a la vivienda.
Promover proyectos y programas en zonas geográficas alejadas de los centros de provisión de servicios sociales, los cuales debieron ser llevados hasta esos lugares. De este modo no solo se incrementaron los costos sino que se consolidó el aislamiento y la desintegración social de los habitantes de esos núcleos poblacionales.
Financiar casi exclusivamente la oferta de viviendas nuevas, a través de mecanismos de asignación de recursos al menos poco transparentes, y captando ahorro público en condiciones inadecuadas para el tipo de colocaciones a realizar.
La actual institucionalidad pública en materia de vivienda
La ley 17.596 de diciembre de 2002 modifica el modelo de gestión del BHU, intentando eliminar las causas que provocaron sus errores de gestión y colapso financiero:
a) Sustituye la financiación a la oferta por la financiación a la demanda, eliminando sus facultades para promover la industria de la construcción
b) Modifica la forma de financiarse aplicando instrumentos dependientes del mercado financiero y limitando su exposición a los riesgos de mercado
c) Establece límites a las colocaciones en cartera, de modo de eliminar su capacidad de otorgar subsidios indirectos y sin base legal, los que se concentran exclusivamente en el MVOTMA
La Ley 18.125 de mayo de 2007 elimina algunas de las restricciones operativas del BHU y beneficios extraordinarios que se otorgaban al BHU, y crea la Agencia Nacional de Vivienda (ANV). La ANV es un servicio descentralizado que comparte atribuciones del MVOTMA y del BHU por cuanto sus atribuciones son las de: Promover y facilitar el acceso a la vivienda, de conformidad con el artículo 45 de la Constitución de la República, así como contribuir a la elaboración e implementación de las políticas públicas en materia de hábitat urbano. No imaginamos cómo podrá funcionar un sistema estructurado sobre la base del MVOTMA como organismo rector, el BHU como organismo financiero y la ANV como organismo co rector, co ejecutor financiero y con parte de las atribuciones que se eliminaron del BHU.
4. Políticas de Vivienda y macroeconomía
Un párrafo aparte merecen ciertas consideraciones económico financieras. La historia de la financiación de la vivienda en Uruguay y la del BHU están marcadas a fuego y son la cara más visible de las crisis macroeconómicas. En la historia reciente, las grandes crisis de los años 60, 80 y 2000 son elocuentes. En todas ellas el BHU perdió todo su patrimonio y debió ser asistido por el gobierno central. En particular en la del 60, las Cajas de Jubilaciones perdieron su patrimonio y la fuerza de los hechos generó la necesidad de pasar a un sistema de solidaridad intergeneracional. Desaparecieron inversores, instrumentos, monedas, unidades de cuenta, tomadores de crédito. La financiación de la vivienda se paralizó por años, los subsidios efectivos beneficiaron a tomadores de crédito sin discriminar necesidad, y el costo lo pagó la sociedad en su conjunto y, además, quienes carecían de vivienda subsidiaron a quienes sí accedieron a ella.
En resumen: si la política macroeconómica no asegura la estabilidad de la moneda, de las cuentas fiscales y, por ende, del derecho de propiedad, la facilitación del acceso a la vivienda se convierte en una aventura en la cual nadie está seguro de quién saldrá beneficiado, quién pagará los costos y peor aún, cuál es la causa de tamaña debacle. Atribuir exclusivamente a una mala gestión del BHU sus caídas es una simplificación de la realidad histórica que solo recoge una parte —menor— de esa historia.
5. Conclusiones y Perspectivas
1.- La facilitación del acceso a la vivienda requiere de un entorno macroeconómico estable y predecible, ya que involucra numerosos actores y recursos durante extensos períodos.
2.- En todas las hipótesis de trabajo tres son los pilares de un sistema de facilitación de acceso a la vivienda: esfuerzo individual, ahorro público y subsidios, reembolsables o no.
3.- La función del sector público es la de estimular y complementar los esfuerzos de los particulares —familias, inversores, instituciones financieras— orientados a la satisfacción de lo que entendemos es una necesidad individual y social crítica.
4.- La participación estatal debe estar orientada, entonces, por un principio integrador:
· integrar a las personas en la sociedad
· integrar los esfuerzos individuales con los colectivos
· integrar los intereses públicos con los privados
· integrar las diferentes formas que asume la política social
5.- Los mecanismos deben ser claros, transparentes, tener base legal e instituciones especializadas en su ejecución.
6.- En este marco, la ANV no tiene razón de ser, debiendo fortalecerse el MVOTMA y el BHU, de acuerdo con las siguientes propuestas:
· Coordinar la acción del MVOTMA con la de otros organismos ejecutores de las políticas sociales, de modo de potenciar la capacidad de acceso a la vivienda de los sectores que dependen exclusivamente de ellos para lograrlo.
· En el marco de dicha coordinación, redefinir los canales, instrumentos y contrapartidas requeridas para acceder a esos beneficios.
· Diseñar un plan rector urbano que permita la efectiva integración social, económica y física de esos sectores de la población.
· Aumentar la capacidad del MVOTMA para llegar a los segmentos de la población que requieren de subsidios parciales para acceder a la vivienda, desarrollando mecanismos que permitan la participación de instituciones financieras públicas y privadas en el sistema y en igualdad de condiciones.
· Potenciar la operativa del BHU como banca de segundo piso, especializada en el desarrollo de nuevos mercados, instrumentos y vehículos financieros que integren y viabilicen la totalidad de las políticas públicas en materia de vivienda.
· Actuar en el mercado, dotando de liquidez a los instrumentos desarrollados y facilitando el acceso de demandantes, inversores, constructores e instituciones financieras a operaciones de crédito con garantía hipotecaria.
