INTRODUCCION
El presente trabajo no intenta ser una versión acabada de toda la problemática referente a la reforma del Estado, ya que ello es una tarea que implicaría el desarrollo de un documento encarado desde un punto de vista multidisciplinario, con capítulos específicos sobre las diferentes áreas. Lo que intentamos con este trabajo es señalar alguno de los puntos que nos parece importante, en forma genérica, tener en cuenta para una reforma del Estado, siendo un trabajo abierto para su discusión y análisis.
Desde los albores de nuestra historia se han propuesto reformas del Estado, algunas han sido de gran envergadura, como las reformas constitucionales donde se proponían otros sistema de gobierno, como el pasar de un régimen presidencialista a un régimen colegiado, otras eran con un enfoque más administrativista u organizativo como la relacionada en el período 1995-2000, la cual intentaba lograr un Estado que brindara a los ciudadanos servicios modernos, eficientes y lo más baratos posibles, reduciendo fundamentalmente los costos operativos, pero con una mayor calidad.
¿Cuál era el modelo de Estado de la década de los 90?
No nos cuesta mucho recordar la andanada privatizadora en la región de aquellos años, en el concierto internacional no se oía otra cosa; es más, quedó inserta en los tratados como en el MERCOSUR el proceso liberalizador de los servicios públicos. Sin embargo, y a pesar de todo, Uruguay era una isla —al lado de, por ejemplo, Argentina o Brasil— que modificaron todas las bases de su Estado, con una rapidez espeluznante en términos históricos. En esos países, los servicios públicos en general: gas, agua, energía eléctrica, petróleo, comunicaciones, pasaron a la órbita privada, generándose Agencias Reguladoras, con diversos diseños institucionales con mayor o menor éxito dependiendo de los casos. Fue así que desaparecieron las empresas del Estado tanto de energía eléctrica, como las telefónicas, como las aseguradoras, las petroleras, etc.
Es evidente que esta abrupta modificación fue posible en esos países fundamentalmente por dos cosas: a) la enorme ineficiencia de los servicios públicos (pedir un teléfono era más difícil que encontrar petróleo) y b) el enorme desprestigio de las burocracias en general.
No fue únicamente, como dicen por ahí algunos trasnochados, la presión de los grandes capitales, fue sustancialmente la falta de servicios; en el caso de comunicaciones, todavía en Buenos Aires se ven cables que cuelgan en las azoteas que eran viejos sistemas de comunicaciones “truchos”, que se desarrollaban ante la ineficiencia de la telefónica.
En esos países se derribó el mito de que el Estado era el único capaz de hacer las cosas en beneficio de toda la sociedad y que si eso se dejaba en manos privadas, el lucro se lo llevaba un particular, en perjuicio de la sociedad toda, eso “murió” como paradigma, salvo en Uruguay, que reestatizamos el agua.
Nuestra cultura vs la reforma del Estado
En un artículo de CARLOS MAGGI publicado por el diario El País el 6/4/2008, que lo tituló “Cursilería: llanto de cocodrilo” refiere a una frase de Rubén Darío que se dio cuenta: somos sentimentales, sensibles y sensitivos. Entre nosotros, las grandes decisiones no se toman para hacer lo más adecuado, sino para darle salida a la emoción”.
Nuestro Uruguay, “nuestro cálido, gris, socialista trasnochado” y conservador Estado uruguayo, con una burocracia anquilosada, muy lejana de la función de servicio público y con un sentimiento exageradamente corporativo en defender la chacrita de poder, haciéndonos creer que la basura, el aire, un cable o la información, son un patrimonio nacional. Nos hemos conducido, como se dio cuenta Rubén Darío, “con la emoción y en base a la sensiblería”, dimos rienda suelta, no a la razón, ni a la verificación empírica, sino a la emoción y así hemos votado cualquier cosa, mediante el sistema de democracia directa como la derogación de todas las tímidas reformas posibles, como la de ANCAP, la de las comunicaciones, la de los trenes, el agua, etc., que lo único que han hecho es atrasarnos en los objetivos; los trenes no funcionan, las comunicaciones de datos son caras y lentas y no hay otras ofertas que las de ANTEL y las que, gracias a la tecnología, nos brindan las empresas de telefonía móvil celular, el desarrollo de redes “triple play” o el servicio que nos podría brindar cualquier empresa de TV Cable, por el cual por un solo precio pudieran converger teléfono, Internet y TV Cable. Hoy no es posible por la defensa de intereses corporativos, más que por razones técnicas o económicas, y ni que hablar con el problema energético.
Sin perjuicio, algunas cosas que lograron sortear el sentimiento nacional, fueron avanzando muy lentamente, como la reforma de 1995-2000. La misma intentó cambiar el paradigma conservador, tratando de identificar las actividades sustanciales y adjetivas, dejando las primeras en manos del Estado con el fin que las mismas se desarrollaran en forma eficiente. Por otra parte, trató que las adjetivas salieran de la órbita del Estado a la esfera privada a través de las tercerizaciones, intentando lograr más eficiencia y abaratar los servicios.
Así pudimos ver el desarrollo del mercado de seguros privados, el cambio de filosofía en UTE o ANTEL, donde se pasó del concepto de usuario a cliente, por ejemplo. La generación de empresas de agua potable y saneamiento en el Este, mas allá del triste desenlace y triste papel, de parte del actual partido de gobierno, fue un cambio que se desarrolló en el período 1992-2000 en la Barra de Maldonado por la empresa Aguas de la Costa (que sigue siendo propietaria de parte del paquete accionario de la Unidad de Gestión Desconcentrada de Maldonado de la OSE), que implicó una significativa inversión. Es importante tener en cuenta que hoy gracias a ello, existe en la Barra de Maldonado una red para el saneamiento y agua potable, en una zona importantísima desde el punto de vista turístico y económico, pero que el Estado difícilmente hubiera podido desarrollar con recursos propios, ya que la misma es de importancia más estratégica que social dada la densidad de población, de esta forma se pudo dar satisfacción a un pedido imperativo de la población de la zona.
A diferencia de lo relacionado anteriormente, lamentablemente la cura de todos los males, que supuestamente era la reestatización, en donde el saneamiento de la Ciudad de la Costa se iba a realizar casi de inmediato y por supuesto con la “barita mágica”, todavía lo estamos esperando, supuestamente existe el préstamo para financiar la obra , pero habiéndose fijado el actual gobierno la meta para que dicha obra estuviera concluida en el presente año, no se ha escuchado hablar más del tema, ni siquiera se han empezado los procedimientos licitatorios correspondientes a la misma.
Pero a pesar de la cultura del “estatismo sanador”, pudimos sortear en algunas áreas el impedimento y se logró, por ejemplo, desarrollar las dos Unidades Reguladoras de Comunicaciones (URSEC) y la de Energía y Agua (URSEA), que cada cual por su parte y sobre todo en el período 2000-2005, desarrollaron un marco regulatorio claro para los operadores.
Fue así que en el caso de las comunicaciones permitieron desarrollar las dos subastas, que habilitaron a las dos empresas privadas Telefónica (Movistar) y América Móvil (Claro) a competir en el mercado de telefonía celular. Es el caso de la energía eléctrica, a partir de la ley de Marco Energético 16.832 del 27 de junio de 1997, que liberalizó la generación de energía eléctrica, pero dicho proceso fue sumamente lento, hoy frente a la enorme crisis energética, se ha comenzado a desarrollar un mercado diverso al de UTE, con el fin de generar energía.
Y los dos grandes proyectos vinculados a la actividad portuaria y aeroportuaria, fueron culminados, a pesar de Llamados a Sala, Interpelaciones y anuncios de catástrofe, realizados por el actual partido político de Gobierno. Así, la subasta de acciones de la Terminal de Contenedores, y del Aeropuerto Internacional de Carrasco (procedimientos llevados a cabo en su totalidad durante el período anterior), están siendo vistos por el actual Gobierno como un ejemplo que ha permitido multiplicar la actividad de esos centros, tanto en lo que se refiere a la ubicación del Uruguay como centro logístico regional de primer nivel, como a la multiplicación del número de pasajeros y la adecuación de la infraestructura aeronáutica a un nivel acorde al del país, desarrollados en la época de la mayor crisis que se recuerde. Siguiendo dichos ejemplos y al amparo de la “otrora” denostada ley de iniciativa privada, se están realizando anuncios para la concreción del antiguo proyecto del puerto de Aguas Profundas de la Paloma, cosa que parecía imposible en el marco de una concepción dirigista, planificadora, y estatista.
Sin perjuicio de ello, si bien las reformas efectuadas respondieron al cambio de paradigma que hoy sigue vigente, ninguna de éstas pudo ser festejada ni aplaudida por la ciudadanía, ya que todas tuvieron que enfrentar a la burocracia de turno enfurecida juntando firmas y paralizando los intentos de reforma (apoyándose generalmente en el partido número principal de la oposición de la época, Frente Amplio) y a la cultura estatizadota. Llama la atención cómo hoy parecen haberse olvidado de las amenazas profesadas a los directores y ministros de la época, que incluso recuerdo en el caso de subastas de telecomunicaciones, hubo acciones de amparo y amenazas de denuncias penales a los Directores de URSEC, para evitar el ingreso de nuevas empresas.
Este fenómeno de corporativismo burocrático ha sido, desde nuestro punto de vista, el fenómeno más paralizante de todos los intentos de reforma del Estado. Por ello quizás para reformar el Estado de verdad hay que, primero, cambiar el eje de discusión, sacar la discusión del ámbito estatal e involucrar a la sociedad civil, a los usuarios de los servicios, con las reformas.
Cuando, quienes participamos en los gobiernos anteriores vimos naufragar las reformas, comenzamos a preguntarnos ¿en qué fallamos? e, incluso, ¿nosotros los batllistas teníamos necesidad de insertarnos en una discusión que de pique la teníamos perdida? Siendo el porqué y para qué, por lo que todos los políticos, politólogos, sociólogos, economistas, y burócratas, han gastado ríos de tinta tratando de convencernos de una u otra posición —generalmente desde un marco más elitista o en su defecto desde el sentimiento— pero nunca mostrando la realidad o las consecuencias de una cuestión que no es fácil de llevar a la práctica, pero que es fundamental si queremos zafar de la red corporativa.
La idea básica o eje fundamental, que considero importante desarrollar es que: “la única forma de Reformar el Estado es teniendo a nuestro favor el Poder Ciudadano, otorgándole a éste la información, el poder y la capacidad de vencer los legítimos intereses corporativos”.
REFORMA Y PODER CIUDADANO
Para muestra de lo importante que es involucrar a la sociedad en la reforma, basta ver qué sucede cuando la reforma parte del Estado, mirando la Reforma Educativa hoy propuesta, que más que reforma educativa debería llamarse reforma de cómo se reparte el poder entre el gremio y el poder político en la administración de la Educación”.
Como se habrá visto, la tan mentada reforma de la Educación no existe; no hay en el articulado una sola propuesta que refiera a los educandos, a aumentar el nivel de escolaridad, a disminuir las tasas de abandono, o a intentar preservar a los adolescentes dentro del sistema. Lo único que habla la reforma es cómo reparto el poder y lo conservo sin importar el gobierno de turno, una verdadera vergüenza. No se trata lo sustantivo (que se está cayendo a pedazos) y parece que lo único sustancial es repartir los desechos del poder, que le van quedando a un sistema, que va barranca abajo y claramente no funciona.
Lo descripto en cuanto a la Reforma Educativa se repite y se recrea, en todos los casos, cuando la burocracia intenta auto reformase, la consecuencia lógica de su reforma es obtener beneficios para sí misma.
El incentivo directo es obtener mejores beneficios y los mismos son siempre obtener más poder o más dinero, los educandos, como en el caso planteado, o los padres, no son objeto de interés para la burocracia de turno y por tanto no entran en la agenda; lo mismo sucedió con el agua, con los ferrocarriles, por eso pensar que se puede hacer una reforma eficiente que beneficie a los ciudadanos, partiendo de las auto reformas de cogestión, es absurdo, tan absurdo como pensar que las grandes reformas laborales partan del sector empresarial.
Quizá con un ejemplo simplista, casi escolar, podamos entender el disparate que es plantear cogobiernos, cogestión, en cuanto a la administración del poder de cualquier organización estatal. Así es, los ciudadanos somos quienes pagamos los servicios estatales a través de los impuestos, por tanto, de alguna forma somos los patrones de las burocracias, somos quienes suministramos el papel, las computadoras, los salarios, todo, lo hacemos en forma directa muchas veces, como cuando pagamos contribuciones, tasas, precios, o indirecta, a través de impuestos o inflación, pero somos los que cargamos con ello y, por tanto, creer que los “ciudadanos” tenemos los mismos intereses que los empleados estatales, es un contrasentido ya que ellos quieren ganar más y trabajar menos y nosotros los ciudadanos queremos pagar menos y que trabajen más y, sobre todo, nuestro objetivo, en el tema que hacemos referencia, que exista una educación de gran calidad (en el caso de los trenes, que funcione el medio de comunicación eficientemente), no es nuestro interés ni el poder, ni la administración, ni los salarios, sino que lo importante es el servicio.
Por esa sencillísima razón, casi infantil, de dos más dos, hay que “cambiar el enfoque”, hay que fortalecer el poder ciudadano, otorgándole a éste instrumentos para defenderse, estudiar si los mismos cuentan o no con la información, si las gremiales que intentan representarlos, relacionadas con defensa del consumidor por ejemplo, tiene los instrumentos para hacerlo o no.
Por eso, uno de los ejes para que exista una Reforma del Estado es que la misma involucre a quienes va dirigido el servicio, y para ello, muchas veces la única forma es a través del poder político, que son los únicos representantes legítimos del pueblo que tienen a su cargo la defensa del interés general.
En esto se inspiran las agencias reguladoras como por ejemplo URSEC, URSEA a quienes se les concedió la facultad de controlar los servicios en cuanto a calidad, así como defender y promover en el sector la libre competencia, facilitar la inversión, con la contrapartida de defender a usuarios y consumidores en cuanto a la calidad y regularidad de los servicios que se prestan. Las leyes orgánicas establecen en forma expresa estos principios y objetivos rectores los cuales son, por ejemplo:
el fomento de la competencia —sin perjuicio de las exclusividades legales que correspondan.
el fomento de la inversión.
la defensa de los derechos de usuarios y consumidores.
la extensión y universalización del acceso a los servicios que ellas implica.
prestación igualitaria, con regularidad, continuidad y calidad de los servicios.
libre elección de los usuarios entre los diversos prestadores en base a información clara y veraz.
la aplicación de tarifas que reflejen los costos económicos en cuanto correspondan.
Si se observa de los siete numerales, cinco en forma expresa tienen al ciudadano como objetivo principal, ya sea en forma directa como el desarrollado en el numeral 3, como indirecta que serían los demás casos referentes al acceso al servicios como en el numeral 4 , al costo del servicio como en el último numeral o a la calidad de la prestación en el numeral 5.
ALGUNOS OBJETIVOS Y PRINCIPIOS A TENER EN CUENTA PARA UNA REFORMA DEL ESTADO
En atención a lo expuesto, como primer punto considero que cualquier Reforma del Estado debe tener como eje rector al ciudadano, consumidor, usuario, cliente, que es el beneficiario y quien paga el costo del servicio.
Lo cual implica: a) encontrar los canales de comunicación con la sociedad civil, sin ser cooptado por las corporaciones, como son por ejemplo los mecanismos de consulta pública, consagrado en algunas de nuestras leyes. b) un esfuerzo importante en cuanto al diseño institucional de cada organización u órgano, que cuente con un sistema de contralores, que en definitiva determine que el ciudadano se sienta protegido y por tanto el órgano estatal cumpla con la función para el cual fue creado, si es una escuela que brinde educación y contención a los niños, por ejemplo, y sancione fuertemente a quien impida que se cumpla con el objetivo (hoy los niveles de ausencia docente son escandalosos), c) información cristalina, clara y de rápido acceso a los usuarios para que conozcan derechos y deberes. d) reglamentos de servicio, que indiquen a los funcionarios la forma como deben brindar el servicio “que la administración esté al servicio del administrado”, es importantísimo establecer, horarios amplios, claros, funcionarios dispuestos a ayudar y escuchar al cliente o ciudadano. La introducción de la informática, como mecanismo de comunicación es una herramienta sumamente eficaz en cuanto al acceso a la información, así como también en la ejecución de trámites.
Si bien algunos de los puntos enumerados parecen obvios, no está de más recordarlos, ya que de tan obvios que son, desaparecen de la faz de la tierra y de las forma de actuar de las burocracias, las cuales de inmediato con, una facilidad increíble y bajo la protección cultural de que todo lo del Estado es bueno, revierten los principios y los ciudadanos terminamos al servicio de la burocracia, haciendo colas, pagando impuestos, pagando contadores, abogados, gestores o transformándonos en inadvertidos deudores, sin entender “qué hemos hecho para merecer esto”.
Lamentablemente el sistema de contralor sobre el Estado, nos lleva al tema del Poder Judicial necesariamente, que es un Poder del Estado, que padece de las mismas anomalías que la burocracia en general, siendo éste, el poder más importante en cuanto a la defensa de los derechos ciudadanos y el que si falla va socavando las bases institucionales del sistema democrático, basta ver lo sucedido en cuanto a la inconstitucionalidad de IRPF.
En cuanto a este tema se deben tratar dos puntos:
El auto control político del Estado, que refiere a Tribunal de Cuentas y al Poder Legislativo. En cuanto al primero, es evidente que la mera observación ya no es suficiente, por lo que habría que reestudiar los procedimientos y competencias para que funcionara de verdad como un contralor eficaz y no como en la actualidad que es un mero trámite que hay que cumplir porque la Constitución lo manda, pero que no tendría ningún sentido.
Habría que reverlo, dentro de un esquema moderno relacionado con las compras del Estado y el gasto publico, otorgándoles mayores facultades, pero agilizando sus procedimientos, ya que los contralores no pueden atentar contra el desarrollo de las actividades y urgencias que muchas veces enfrenta el Estado en su conjunto.
El otro punto a rever son los procedimientos judiciales relacionados con TCA y justicia administrativa. Habría que estudiar la ventaja o desventaja de una justicia administrativa, moderna, incluso que abarque competencia para denunciar funcionarios incumplidores o que cometan faltas administrativas en el desempeño del servicio, terminando, por ejemplo, con el sistema de sumarios, que muchas veces duran tanto que caducan los plazos de resolución. Esta justicia podría tener competencia especializada, en temas de regulación económico administrativa, muchas veces es una de las fallas que tiene la justicia ordinaria.
Otro de los puntos relevantes lo constituyen los requisitos que exige el Estado para litigar, el relacionado, por ejemplo, con el agotamiento de la vía administrativa, la nulidad del acto administrativo; es evidente que el sistema está diseñado para impedir el reclamo y se basa en la filosofía francesa del Consejo de Estado, que incluso en la primera época impedía la recurribilidad de los actos administrativos.
Si miramos cualquier empresa privada, la misma está sometida a controles más ágiles, incluso de sus empleados, por lo que la reforma en cuanto a los procedimientos y derechos de los ciudadanos frente a los poderes públicos, debe llevarse a un plano más igualitario, en donde exista mayor equidad entre los actores sociales, el Estado, persona individual y organización que funcione como un verdadero juego de frenos y contrapesos para todas las partes, en donde realmente la persona se sienta como actor del juego democrático y no, como de alguna forma hasta ahora, simple receptor de las políticas.
El presente trabajo no intenta ser una versión acabada de toda la problemática referente a la reforma del Estado, ya que ello es una tarea que implicaría el desarrollo de un documento encarado desde un punto de vista multidisciplinario, con capítulos específicos sobre las diferentes áreas. Lo que intentamos con este trabajo es señalar alguno de los puntos que nos parece importante, en forma genérica, tener en cuenta para una reforma del Estado, siendo un trabajo abierto para su discusión y análisis.
Desde los albores de nuestra historia se han propuesto reformas del Estado, algunas han sido de gran envergadura, como las reformas constitucionales donde se proponían otros sistema de gobierno, como el pasar de un régimen presidencialista a un régimen colegiado, otras eran con un enfoque más administrativista u organizativo como la relacionada en el período 1995-2000, la cual intentaba lograr un Estado que brindara a los ciudadanos servicios modernos, eficientes y lo más baratos posibles, reduciendo fundamentalmente los costos operativos, pero con una mayor calidad.
¿Cuál era el modelo de Estado de la década de los 90?
No nos cuesta mucho recordar la andanada privatizadora en la región de aquellos años, en el concierto internacional no se oía otra cosa; es más, quedó inserta en los tratados como en el MERCOSUR el proceso liberalizador de los servicios públicos. Sin embargo, y a pesar de todo, Uruguay era una isla —al lado de, por ejemplo, Argentina o Brasil— que modificaron todas las bases de su Estado, con una rapidez espeluznante en términos históricos. En esos países, los servicios públicos en general: gas, agua, energía eléctrica, petróleo, comunicaciones, pasaron a la órbita privada, generándose Agencias Reguladoras, con diversos diseños institucionales con mayor o menor éxito dependiendo de los casos. Fue así que desaparecieron las empresas del Estado tanto de energía eléctrica, como las telefónicas, como las aseguradoras, las petroleras, etc.
Es evidente que esta abrupta modificación fue posible en esos países fundamentalmente por dos cosas: a) la enorme ineficiencia de los servicios públicos (pedir un teléfono era más difícil que encontrar petróleo) y b) el enorme desprestigio de las burocracias en general.
No fue únicamente, como dicen por ahí algunos trasnochados, la presión de los grandes capitales, fue sustancialmente la falta de servicios; en el caso de comunicaciones, todavía en Buenos Aires se ven cables que cuelgan en las azoteas que eran viejos sistemas de comunicaciones “truchos”, que se desarrollaban ante la ineficiencia de la telefónica.
En esos países se derribó el mito de que el Estado era el único capaz de hacer las cosas en beneficio de toda la sociedad y que si eso se dejaba en manos privadas, el lucro se lo llevaba un particular, en perjuicio de la sociedad toda, eso “murió” como paradigma, salvo en Uruguay, que reestatizamos el agua.
Nuestra cultura vs la reforma del Estado
En un artículo de CARLOS MAGGI publicado por el diario El País el 6/4/2008, que lo tituló “Cursilería: llanto de cocodrilo” refiere a una frase de Rubén Darío que se dio cuenta: somos sentimentales, sensibles y sensitivos. Entre nosotros, las grandes decisiones no se toman para hacer lo más adecuado, sino para darle salida a la emoción”.
Nuestro Uruguay, “nuestro cálido, gris, socialista trasnochado” y conservador Estado uruguayo, con una burocracia anquilosada, muy lejana de la función de servicio público y con un sentimiento exageradamente corporativo en defender la chacrita de poder, haciéndonos creer que la basura, el aire, un cable o la información, son un patrimonio nacional. Nos hemos conducido, como se dio cuenta Rubén Darío, “con la emoción y en base a la sensiblería”, dimos rienda suelta, no a la razón, ni a la verificación empírica, sino a la emoción y así hemos votado cualquier cosa, mediante el sistema de democracia directa como la derogación de todas las tímidas reformas posibles, como la de ANCAP, la de las comunicaciones, la de los trenes, el agua, etc., que lo único que han hecho es atrasarnos en los objetivos; los trenes no funcionan, las comunicaciones de datos son caras y lentas y no hay otras ofertas que las de ANTEL y las que, gracias a la tecnología, nos brindan las empresas de telefonía móvil celular, el desarrollo de redes “triple play” o el servicio que nos podría brindar cualquier empresa de TV Cable, por el cual por un solo precio pudieran converger teléfono, Internet y TV Cable. Hoy no es posible por la defensa de intereses corporativos, más que por razones técnicas o económicas, y ni que hablar con el problema energético.
Sin perjuicio, algunas cosas que lograron sortear el sentimiento nacional, fueron avanzando muy lentamente, como la reforma de 1995-2000. La misma intentó cambiar el paradigma conservador, tratando de identificar las actividades sustanciales y adjetivas, dejando las primeras en manos del Estado con el fin que las mismas se desarrollaran en forma eficiente. Por otra parte, trató que las adjetivas salieran de la órbita del Estado a la esfera privada a través de las tercerizaciones, intentando lograr más eficiencia y abaratar los servicios.
Así pudimos ver el desarrollo del mercado de seguros privados, el cambio de filosofía en UTE o ANTEL, donde se pasó del concepto de usuario a cliente, por ejemplo. La generación de empresas de agua potable y saneamiento en el Este, mas allá del triste desenlace y triste papel, de parte del actual partido de gobierno, fue un cambio que se desarrolló en el período 1992-2000 en la Barra de Maldonado por la empresa Aguas de la Costa (que sigue siendo propietaria de parte del paquete accionario de la Unidad de Gestión Desconcentrada de Maldonado de la OSE), que implicó una significativa inversión. Es importante tener en cuenta que hoy gracias a ello, existe en la Barra de Maldonado una red para el saneamiento y agua potable, en una zona importantísima desde el punto de vista turístico y económico, pero que el Estado difícilmente hubiera podido desarrollar con recursos propios, ya que la misma es de importancia más estratégica que social dada la densidad de población, de esta forma se pudo dar satisfacción a un pedido imperativo de la población de la zona.
A diferencia de lo relacionado anteriormente, lamentablemente la cura de todos los males, que supuestamente era la reestatización, en donde el saneamiento de la Ciudad de la Costa se iba a realizar casi de inmediato y por supuesto con la “barita mágica”, todavía lo estamos esperando, supuestamente existe el préstamo para financiar la obra , pero habiéndose fijado el actual gobierno la meta para que dicha obra estuviera concluida en el presente año, no se ha escuchado hablar más del tema, ni siquiera se han empezado los procedimientos licitatorios correspondientes a la misma.
Pero a pesar de la cultura del “estatismo sanador”, pudimos sortear en algunas áreas el impedimento y se logró, por ejemplo, desarrollar las dos Unidades Reguladoras de Comunicaciones (URSEC) y la de Energía y Agua (URSEA), que cada cual por su parte y sobre todo en el período 2000-2005, desarrollaron un marco regulatorio claro para los operadores.
Fue así que en el caso de las comunicaciones permitieron desarrollar las dos subastas, que habilitaron a las dos empresas privadas Telefónica (Movistar) y América Móvil (Claro) a competir en el mercado de telefonía celular. Es el caso de la energía eléctrica, a partir de la ley de Marco Energético 16.832 del 27 de junio de 1997, que liberalizó la generación de energía eléctrica, pero dicho proceso fue sumamente lento, hoy frente a la enorme crisis energética, se ha comenzado a desarrollar un mercado diverso al de UTE, con el fin de generar energía.
Y los dos grandes proyectos vinculados a la actividad portuaria y aeroportuaria, fueron culminados, a pesar de Llamados a Sala, Interpelaciones y anuncios de catástrofe, realizados por el actual partido político de Gobierno. Así, la subasta de acciones de la Terminal de Contenedores, y del Aeropuerto Internacional de Carrasco (procedimientos llevados a cabo en su totalidad durante el período anterior), están siendo vistos por el actual Gobierno como un ejemplo que ha permitido multiplicar la actividad de esos centros, tanto en lo que se refiere a la ubicación del Uruguay como centro logístico regional de primer nivel, como a la multiplicación del número de pasajeros y la adecuación de la infraestructura aeronáutica a un nivel acorde al del país, desarrollados en la época de la mayor crisis que se recuerde. Siguiendo dichos ejemplos y al amparo de la “otrora” denostada ley de iniciativa privada, se están realizando anuncios para la concreción del antiguo proyecto del puerto de Aguas Profundas de la Paloma, cosa que parecía imposible en el marco de una concepción dirigista, planificadora, y estatista.
Sin perjuicio de ello, si bien las reformas efectuadas respondieron al cambio de paradigma que hoy sigue vigente, ninguna de éstas pudo ser festejada ni aplaudida por la ciudadanía, ya que todas tuvieron que enfrentar a la burocracia de turno enfurecida juntando firmas y paralizando los intentos de reforma (apoyándose generalmente en el partido número principal de la oposición de la época, Frente Amplio) y a la cultura estatizadota. Llama la atención cómo hoy parecen haberse olvidado de las amenazas profesadas a los directores y ministros de la época, que incluso recuerdo en el caso de subastas de telecomunicaciones, hubo acciones de amparo y amenazas de denuncias penales a los Directores de URSEC, para evitar el ingreso de nuevas empresas.
Este fenómeno de corporativismo burocrático ha sido, desde nuestro punto de vista, el fenómeno más paralizante de todos los intentos de reforma del Estado. Por ello quizás para reformar el Estado de verdad hay que, primero, cambiar el eje de discusión, sacar la discusión del ámbito estatal e involucrar a la sociedad civil, a los usuarios de los servicios, con las reformas.
Cuando, quienes participamos en los gobiernos anteriores vimos naufragar las reformas, comenzamos a preguntarnos ¿en qué fallamos? e, incluso, ¿nosotros los batllistas teníamos necesidad de insertarnos en una discusión que de pique la teníamos perdida? Siendo el porqué y para qué, por lo que todos los políticos, politólogos, sociólogos, economistas, y burócratas, han gastado ríos de tinta tratando de convencernos de una u otra posición —generalmente desde un marco más elitista o en su defecto desde el sentimiento— pero nunca mostrando la realidad o las consecuencias de una cuestión que no es fácil de llevar a la práctica, pero que es fundamental si queremos zafar de la red corporativa.
La idea básica o eje fundamental, que considero importante desarrollar es que: “la única forma de Reformar el Estado es teniendo a nuestro favor el Poder Ciudadano, otorgándole a éste la información, el poder y la capacidad de vencer los legítimos intereses corporativos”.
REFORMA Y PODER CIUDADANO
Para muestra de lo importante que es involucrar a la sociedad en la reforma, basta ver qué sucede cuando la reforma parte del Estado, mirando la Reforma Educativa hoy propuesta, que más que reforma educativa debería llamarse reforma de cómo se reparte el poder entre el gremio y el poder político en la administración de la Educación”.
Como se habrá visto, la tan mentada reforma de la Educación no existe; no hay en el articulado una sola propuesta que refiera a los educandos, a aumentar el nivel de escolaridad, a disminuir las tasas de abandono, o a intentar preservar a los adolescentes dentro del sistema. Lo único que habla la reforma es cómo reparto el poder y lo conservo sin importar el gobierno de turno, una verdadera vergüenza. No se trata lo sustantivo (que se está cayendo a pedazos) y parece que lo único sustancial es repartir los desechos del poder, que le van quedando a un sistema, que va barranca abajo y claramente no funciona.
Lo descripto en cuanto a la Reforma Educativa se repite y se recrea, en todos los casos, cuando la burocracia intenta auto reformase, la consecuencia lógica de su reforma es obtener beneficios para sí misma.
El incentivo directo es obtener mejores beneficios y los mismos son siempre obtener más poder o más dinero, los educandos, como en el caso planteado, o los padres, no son objeto de interés para la burocracia de turno y por tanto no entran en la agenda; lo mismo sucedió con el agua, con los ferrocarriles, por eso pensar que se puede hacer una reforma eficiente que beneficie a los ciudadanos, partiendo de las auto reformas de cogestión, es absurdo, tan absurdo como pensar que las grandes reformas laborales partan del sector empresarial.
Quizá con un ejemplo simplista, casi escolar, podamos entender el disparate que es plantear cogobiernos, cogestión, en cuanto a la administración del poder de cualquier organización estatal. Así es, los ciudadanos somos quienes pagamos los servicios estatales a través de los impuestos, por tanto, de alguna forma somos los patrones de las burocracias, somos quienes suministramos el papel, las computadoras, los salarios, todo, lo hacemos en forma directa muchas veces, como cuando pagamos contribuciones, tasas, precios, o indirecta, a través de impuestos o inflación, pero somos los que cargamos con ello y, por tanto, creer que los “ciudadanos” tenemos los mismos intereses que los empleados estatales, es un contrasentido ya que ellos quieren ganar más y trabajar menos y nosotros los ciudadanos queremos pagar menos y que trabajen más y, sobre todo, nuestro objetivo, en el tema que hacemos referencia, que exista una educación de gran calidad (en el caso de los trenes, que funcione el medio de comunicación eficientemente), no es nuestro interés ni el poder, ni la administración, ni los salarios, sino que lo importante es el servicio.
Por esa sencillísima razón, casi infantil, de dos más dos, hay que “cambiar el enfoque”, hay que fortalecer el poder ciudadano, otorgándole a éste instrumentos para defenderse, estudiar si los mismos cuentan o no con la información, si las gremiales que intentan representarlos, relacionadas con defensa del consumidor por ejemplo, tiene los instrumentos para hacerlo o no.
Por eso, uno de los ejes para que exista una Reforma del Estado es que la misma involucre a quienes va dirigido el servicio, y para ello, muchas veces la única forma es a través del poder político, que son los únicos representantes legítimos del pueblo que tienen a su cargo la defensa del interés general.
En esto se inspiran las agencias reguladoras como por ejemplo URSEC, URSEA a quienes se les concedió la facultad de controlar los servicios en cuanto a calidad, así como defender y promover en el sector la libre competencia, facilitar la inversión, con la contrapartida de defender a usuarios y consumidores en cuanto a la calidad y regularidad de los servicios que se prestan. Las leyes orgánicas establecen en forma expresa estos principios y objetivos rectores los cuales son, por ejemplo:
el fomento de la competencia —sin perjuicio de las exclusividades legales que correspondan.
el fomento de la inversión.
la defensa de los derechos de usuarios y consumidores.
la extensión y universalización del acceso a los servicios que ellas implica.
prestación igualitaria, con regularidad, continuidad y calidad de los servicios.
libre elección de los usuarios entre los diversos prestadores en base a información clara y veraz.
la aplicación de tarifas que reflejen los costos económicos en cuanto correspondan.
Si se observa de los siete numerales, cinco en forma expresa tienen al ciudadano como objetivo principal, ya sea en forma directa como el desarrollado en el numeral 3, como indirecta que serían los demás casos referentes al acceso al servicios como en el numeral 4 , al costo del servicio como en el último numeral o a la calidad de la prestación en el numeral 5.
ALGUNOS OBJETIVOS Y PRINCIPIOS A TENER EN CUENTA PARA UNA REFORMA DEL ESTADO
En atención a lo expuesto, como primer punto considero que cualquier Reforma del Estado debe tener como eje rector al ciudadano, consumidor, usuario, cliente, que es el beneficiario y quien paga el costo del servicio.
Lo cual implica: a) encontrar los canales de comunicación con la sociedad civil, sin ser cooptado por las corporaciones, como son por ejemplo los mecanismos de consulta pública, consagrado en algunas de nuestras leyes. b) un esfuerzo importante en cuanto al diseño institucional de cada organización u órgano, que cuente con un sistema de contralores, que en definitiva determine que el ciudadano se sienta protegido y por tanto el órgano estatal cumpla con la función para el cual fue creado, si es una escuela que brinde educación y contención a los niños, por ejemplo, y sancione fuertemente a quien impida que se cumpla con el objetivo (hoy los niveles de ausencia docente son escandalosos), c) información cristalina, clara y de rápido acceso a los usuarios para que conozcan derechos y deberes. d) reglamentos de servicio, que indiquen a los funcionarios la forma como deben brindar el servicio “que la administración esté al servicio del administrado”, es importantísimo establecer, horarios amplios, claros, funcionarios dispuestos a ayudar y escuchar al cliente o ciudadano. La introducción de la informática, como mecanismo de comunicación es una herramienta sumamente eficaz en cuanto al acceso a la información, así como también en la ejecución de trámites.
Si bien algunos de los puntos enumerados parecen obvios, no está de más recordarlos, ya que de tan obvios que son, desaparecen de la faz de la tierra y de las forma de actuar de las burocracias, las cuales de inmediato con, una facilidad increíble y bajo la protección cultural de que todo lo del Estado es bueno, revierten los principios y los ciudadanos terminamos al servicio de la burocracia, haciendo colas, pagando impuestos, pagando contadores, abogados, gestores o transformándonos en inadvertidos deudores, sin entender “qué hemos hecho para merecer esto”.
Lamentablemente el sistema de contralor sobre el Estado, nos lleva al tema del Poder Judicial necesariamente, que es un Poder del Estado, que padece de las mismas anomalías que la burocracia en general, siendo éste, el poder más importante en cuanto a la defensa de los derechos ciudadanos y el que si falla va socavando las bases institucionales del sistema democrático, basta ver lo sucedido en cuanto a la inconstitucionalidad de IRPF.
En cuanto a este tema se deben tratar dos puntos:
El auto control político del Estado, que refiere a Tribunal de Cuentas y al Poder Legislativo. En cuanto al primero, es evidente que la mera observación ya no es suficiente, por lo que habría que reestudiar los procedimientos y competencias para que funcionara de verdad como un contralor eficaz y no como en la actualidad que es un mero trámite que hay que cumplir porque la Constitución lo manda, pero que no tendría ningún sentido.
Habría que reverlo, dentro de un esquema moderno relacionado con las compras del Estado y el gasto publico, otorgándoles mayores facultades, pero agilizando sus procedimientos, ya que los contralores no pueden atentar contra el desarrollo de las actividades y urgencias que muchas veces enfrenta el Estado en su conjunto.
El otro punto a rever son los procedimientos judiciales relacionados con TCA y justicia administrativa. Habría que estudiar la ventaja o desventaja de una justicia administrativa, moderna, incluso que abarque competencia para denunciar funcionarios incumplidores o que cometan faltas administrativas en el desempeño del servicio, terminando, por ejemplo, con el sistema de sumarios, que muchas veces duran tanto que caducan los plazos de resolución. Esta justicia podría tener competencia especializada, en temas de regulación económico administrativa, muchas veces es una de las fallas que tiene la justicia ordinaria.
Otro de los puntos relevantes lo constituyen los requisitos que exige el Estado para litigar, el relacionado, por ejemplo, con el agotamiento de la vía administrativa, la nulidad del acto administrativo; es evidente que el sistema está diseñado para impedir el reclamo y se basa en la filosofía francesa del Consejo de Estado, que incluso en la primera época impedía la recurribilidad de los actos administrativos.
Si miramos cualquier empresa privada, la misma está sometida a controles más ágiles, incluso de sus empleados, por lo que la reforma en cuanto a los procedimientos y derechos de los ciudadanos frente a los poderes públicos, debe llevarse a un plano más igualitario, en donde exista mayor equidad entre los actores sociales, el Estado, persona individual y organización que funcione como un verdadero juego de frenos y contrapesos para todas las partes, en donde realmente la persona se sienta como actor del juego democrático y no, como de alguna forma hasta ahora, simple receptor de las políticas.
